,,Avalik arvamus on tugevam kui seadusandlus ja peaaegu niisama tugev
kui kümme käsku.’’ C. Dudley
Iga lääneliku riigi tuumfilosoofiaks võiks lugeda
Drechsleri (2001) poolt korratud Aristotelese mõtteteri, kus riigi
vaieldamatuks ülesandeks on eksisteerida selle nimel, et tagada oma kodanikele
hea elu. Lorenzetti freskod on ehtne näide kui ajastutruult on arusaam heast
riigist ja heast elust kandunud minevikust tänapäeva ning inimeste ootused on
jäänud sarnaseks. Siia juurde võib tuua ühe dimensioonina inimeste enda
usalduse riigi vastu, mis väljendub enamasti demokraatlikes riikides läbi
erinevate valimiste ja kodanikuaktiivsuse.
Toogem kasvõi värske eluline näide USA presidendi
valimistest, kus vabariiklaste kandidaad Hr. Trump võitis valimised
demokraatide kandidaadi Pr. Clintoni ees. Demokraatide president oli pikalt
võimul olnud, üleüldine majaduslik seis ja inimeste[1] rahulolematus
kasvamas, sest ei nähtud head elu ega riigi kannustatust sellele eelduste
loomisel. Põhjuseid, miks nii läks, on veel, aga antud kontekstis on see kõige
olulisem ära märkida, kinnitades fakti, et riik peab leidma võimalusi ühiskonna
kõige eriskummalistematele sihtrühmadele, et nad tunneksid end liikuvat hea elu
poole läbi riigipoolse toe, milleks ta loodud on. Riik on see instants, mis on
koondanud oma kätte kõige erinevamad üksikud huvid ühendades need ühiseks
tervikuks ehk ühiskonna moodustab kõigi indiviidide ühisus ja seeläbi on ka
ühiskond indiviid oma tahtmistega. (Drechsler 1997).
Demandariseerimine[2] Briti
ühiskonnas ja selle toetamine avalikkuse poolt tähendas samuti senise elukorralduse
muutumist. Juba 20. saj. esimeses pooles nähti Briti ühiskonnas probleeme bürokraatia
ja ametnike võimu ulatusega ning tähelepanu all oli ka kogu bürokraatilise
mehhanismi keerukus ja aeglane tempo. Demandariseerimisele eelnevalt alustas
oma võidukäiku aga neoliberalism, mis sai alguse enne II-st maailmasõda ja
mille sisuks oli seniste riigipidamise aluste ümber mõtestamine, kus tuli sisse
turuloogika rakendamine riigikorraldusse. Neoliberalismi idee kandjad Ludwig
von Mises ja Friedrich Hayek pidasid oluliseks riigipoolse sekkumise vähenemist
majandusse. Lisaks nähti konkurentsi inimsuhtluse loomuliku osana, kus inimesed
on tarbijad, kes ostavad ja müüvad ’’kaupu’’, mis on tõhus ja premeerib
parimaid, mida planeerimisega ei ole võimalik saavutada. Sinna juurde kuulus
veel maksude ja regulatsioonide vähendamine ja avalike teenuste
privatiseerimine. (Monbiot 2016)
Just neoliberalismi ideed mõjutasid Britte NPM-i (New Public Management) suunas ning
kannustas rakendama äriloogikal põhinevat bürokraatiat, millega sooviti
vähendada ametkonna ja bürokraatia sisulist tähtsust suurendades seeläbi
efektiivsust ja kulude kokkuhoidu. Selle protsessi kirjeldamiseks võeti
kasutusele Hiina riigifilosoofiast laenatud sõna – demandariniseerimine.
Demandariniseerimisega lõhuti seni kehtinud Brittide aastasadu vana ja
traditsioonidel põhinev regiidne bürokraatiline mudel. Selle ajani oli
Ühendkuningriikides väga vähe õnnestunud katseid ratsionaliseerida ja
reorganiseerida valitsuse masinavärki. (Peters 1995) Kuigi mandariinid
osaliselt ka pärast Thacheri reforme ei kadunud päris ära, suutis ta siiski
tuua mõningast paradigma muutust läbi detsentraliseerimise ja ametnike võimu
vähendamisega. Tema lähenemine sarnanes Fultoni raportiga[3], kus
olid esile toodud just põhilised neoliberalismist sündinud ideed turupõhise
riigijuhtimise kohta. Kuidas aga asetub Brittide meeleheitlik katse lõhkuda
sajandite pikkust valitsemise kultuuri mõnede avaliku halduse filosoofia
suurkujude arusaamadesse avalikust teenistusest?
Üks peamisi erisusi on, et (Hegel, von Stein, Weber)
nende ideed põhinevad traditsioonidel ja tervikkäsitlusel, hoomates inimkonna ajalugu
ja kultuuri, samas kui Thacherismi, ratsionalismi, neoliberalismi, NPM-i võib
kirjeldada kui loodusteaduslikku tehnilist lähenemist, isegi kui ideoloogiaid,
kus nähakse tehnokraatlikkust ja loodusteaduslikku lähenemist koos inimese
käsitlusega kui ühte tervikut. Ühiskond tegi läbi kiireid muutusi kui tööstusrevolutsiooni
võidukäik tõstatas esiplaanile turuloogikate uued kihistused, lõi õitsele
kapitalism, ning tempokus ja efektiivsus hakkasid ühiskonnas aina enam rolli
mängima. Seega tekkisid suuremad ootused ka bürokraatiale, mida lihtsalt
lammutada oleks ju pea võimatu - ametnikkond on kaasaegse riigipidamise oluline
alustala, ilma milleta me taanduks tagasi hõimluse juurde.
Hegel (1770-1831) kirjeldas riiki kui indiviidi, kes on
ise arenenud ja omab oma mõistlikku tahet ning rakendab seda vastvalt vajadustele.
Sisuliselt on riigil kaks funktsiooni, esiteks ta kaitseb pere ja juhendab
kodanikuühiskonda ning teiseks suunab indiviidi, kellel on komme muutuda
isekaks. Seega riik toob kokku perekonna, ühiskonna, indiviidi tahte ja teod
hoides neid ühtse tervikuna ning üksikosa ja terviku suhe realiseerub
moraalsusena. Ehk riik oma olemuselt on moraalse idee realiseering. "Der Stoat ist die Wirklichkeit der
sittlichen Idee." Isik on vaba ainult riigis, sest riigis on tema tahe
sulandunud üldise tahtega. (Anon 1917) Seetõttu võib öelda, et Hegeli arvates
ei ole ilma riigita vabadust ja kuna inimene kipub olema individualistlik ehk
oma tahte kohaselt käituma, siis tulebki siinkohal mängu riik, kes hoiab
inimesi üksteise kõlbelistena. Edmund Burke ütles pärast Prantsuse
revolutsiooni nõnda: ,,Inimestele seatud piirangud, nagu ka nende vabadused,
kuuluvad nende õiguste juurde.’’ See kontsentreerib üldistatuna küllaltki hästi
riigi olemust, kus kodanike olemuslik vabadus saabki avaneda läbi riigi.
Mõeldes siinjuures Thacherismi ja demandariniseerimise
peale, siis see protsess ei puudutanud enam otsest traditsioonidel põhinevat
arengut vaid hüppas nö kausaalsuse poolele, kus kadus side humanismiga ja
asendus kalkuleerituse ning inimkaugema efektiivsuse põhimõttega. Hegel ei
oleks saanud tunnistada demandariniseerimise kui protsessi võimalikkust, sest
ta nägi turuloogikat allutatuna riigile ehk moraalile. Demandariniseerimine ja
selle alused mõtted oleksid sellisel juhul ebamoraalsed ja sellisel kujul
ajendatud halduspoliitika oleks seega kaugemal inimeste tõelisest vabadusest. Samas
on keeruline jällegi leida otsest sügavat vastuolu Hegeli mõtetele siis, kui me
eeldame, et riigi eesmärk on ju lõpuks tagada oma kodanikele hea elu. Ehk kui
me võtame ära vabaduse, kas Hegeli kohaselt saame me aga tagada hea elu ehk mis
on ülimuslik siis riigi kodanike seisukohalt. Aga kindel on see, et NPM ei
põhine kuidagi Hegeli filosoofial ja seepärast riigist alamalseisev turg kui
riigivalitsemise alus ei saa tagada kodanike tõelist vabadust, sest võim on
detsentraliseeritum ja ettearvamatum. Kuna Hegel nägi olulisena ka riigi
ühtsust, siis tema kohaselt oli riigivõimude lahusus vastupidiselt
fundamentaalselt piirav (Anon 1917). Võib ette kujutada, et Brittide avaliku
sektori demonteerimine ja avamine muutis ka kogu riigijuhtimise dünaamikat
selliselt, et nõrgestas tugevat ja väljakujunenud bürokraatilist vormi.
Von Steini (1815-1890) ütleb, et õpetus
põhiseadusest defineerib riigi mõiste ja õpetus valitsemisest mõtestab lahti
riigi ülesanded. Samuti nägi ta, et põhiseaduse kui tahte väljendamiseks
kasutab riik avalikku haldust nagu inimorganism oma tegu. Avalikku haldus
motiveerib kohusetunne riigi suhtes ehk kõrgema väärtuse (ideaali) saavutamine.
Läbi põhiseaduse rakendatud seaduste abil korraldatakse protsesside juhtimist
ning seeläbi on vajalik kodanike osalemine ühiskondliku elu korraldamises.
Selliselt korraldatud riik on õiglane, tuues maksimaalselt kõgile kasu, ning
võimaldab hästi korraldatud haldust. (Drechsler 1997)
Seega mandariinid kui ühe osana riigihaldusest ja tema
tahtet esindades, kuuluvad avaliku halduse juurde – nad koos süsteemiga on
tasakaaluks ja elluviijaks ideele. Avalik haldus kui tegu muutub tööks läbi
enesemääratluse ja tegude harmoonia (Drechsler 1997). Demandariniseerimine
lõhkus von Steini käsitluses põhiseaduslikku tegevust viia ellu riigi ideaali,
sarnaselt isikuga kärbiti tema tegevuse vabadusi, sest tegevus saab olla vaid
niivõrd suur, kuivõrd on saavutavate eesmärkide mahukus ideaalina. Briti avalik
haldus tegutseb põhiseaduse vaimus kui ametnikud on sellel osised ehk avalik
haldus on etnos, monoliitne tervik oma eripäradega kandes kõrgeimaid ühiskonna
väärtusi. Vaadates süsteemi ositi viiakse paigast harmoonia, mis hoiab süsteemi
resoneerimas vajalikus ulatuses.
Weber (1864-1920) arvas, et efektiivse
ühistegevuse organiseerimise viisiks sobib kõigi oma osadega bürokraatia.
Bürokraatia hoomas endas mitut olulist ja iseloomulikku tunnust: reeglitel
põhinevat asjaajamist; selget tööjaotust
ja ametikonnale seatud piire; ametikohtadele kehtivaid nõudeid; dokumenteerimist;
administreerimist ja omandisuhete lahutatust; ametikohtade ostmisvõimaluse
kaotamist; ametikohtade korraldamist hierarhilise struktuurina; ametkonna koolitamist
kompetentsuse tagamiseks. See muutus tähendas, et vähenes mõjuvõim, mis
baseerus onupoja poliitikal, sünnijärgsusel või puhtalt rikkusel. (Raudla 2002)
Demandariniseerimine kindlasti liikus teise suunda kui
see, mida Weber oma mõtetes silmas pidas. Tema toetas näiteks tenüüri, et
tagada ametnike otsustusvõime ja süsteemi stabiilsus, mida tegelikult riigi
pidamine nõuaks. Ühtlasi liikusid Britid eemale hierarhiliselt ühtsest
süsteemist, sest NPM-i kaudu muutsid nad riigiasutusi, viiest osa riigitegevusi
asutustesse, mis eesmärgi kohaselt pidid toimima nagu eraettevõtted, kes
üritavad kindla eelarve piires võimalikult palju teenida. See aga tähendab
kohest võimalikku probleemi teenuste kvaliteedis ja seega ühiskondlikku
pahameelt. Probleem ulatub avaliku halduse juurteni kui näha fundamentaalset
viga, kus turu loogika, mis tema problemaatilisuse tõttu peab olema tegelikult
allutatud riigi reeglitele, võtab võimust riigi enda üle. Weber ei näinud riigi
haldamist kui detsentraliseeritud süsteemi ja samas Britid jällegi unustasid ära
selle, et bürokraatia on oluline komponent ka äridele ning seetõttu tähendas
detsentraliseerimine bürokraatliku süsteemi kasvu hoolimata sellest, et tööle
võeti mänedžerid. Kuigi Weber tõi ka ise
välja, et paljud bürokraatia tunnusjooned võivad olla ka negatiivsed kui neid
ei hoita ohjes.
Thatcherism liikus bürokraatia vähendamise asemel
avalikus sektoris hoopis läbi NPM-i ratsionalismi poole, mis viis sisse
selgemad autoriteedi piirid ja alluvusuhted (Samier 2001). Laiemalt Weberi
kaudu Britid liikusid eemale legaalsest ratsionaalsusest ehk traditsioonidest
ja võtsin suuna majandusliku ratsionaalsuse poole, mis ei tähendanud, et nad
oleksid hüljanud bürokraatia. Vastupidi ometi, et nad võitlesid nö suurema
vabaduse eest, vajas riigi haldamise hajutamine ikkagi meeletult lisatööjõudu
ning võib öelda ka, et riigi arenedes kindlasti kasvab ka kodanike nõudlus
erinevate teenuste ja uute lahenduste osas, mida riik peab suutma täita.
Seepärast oli riik justkui ummikus, kus ühelt poolt lokkas bürokraatia teatud
piirides ja samas polnud häid lahendusi, kuidas olemasolevaid probleeme hästi
lahendada. Tegelikult ju võeti lihtsalt juhuslikult samal ajastul olnud ideed
kui ainuõiged käiku ilmselt põhjalikumalt tagajärgedele mõtlemata.
Kui vaadata demandariniseerimist ja Thacherismi
tervikuna, siis see on ajalooline õppetund, kus ilmselt traditsioonidest ja
ajaloost eemaldudes ning ideoloogiale keskendudes, muutume ettevaatamatuteks
ratsionalistideks, kes kokkuvõttes võivad saavutada hetkelise edu, mida rahvas
justkui ootab aga pikemas plaanis puudub oskus pöörata lahendused
jätkusuutlikuks. Kuid ühiskonnad ja kultuurid on alati edasi arenenud ning
muutunud, seetõttu me võime minnes edasi, põigata ka korra tagasi, et üritada
olevikus leida paremad lahendused juba kogetud muutuste põhjal.
Kasutatud allikate loetelu
1) Drechsleri, W. (2001) ’’Good and Bad
Government: Ambrogio Lorenzetti’s Frescoes in the Siena Town Hall as Mission
Statement for Public Administration Today.’’ Open Society Institute: Discussion Papers No.20 Local Government and
Public Service Reform Initiative. Budapest: Arktisz Studio, 6
2) Drechsler, W. (1997) “Põhiseadus ja riigivalitsemine.” Drechsler, W., Kattel, R.,
Palgi, I., Tallo, I. (toim.) Avaliku
halduse alused. Valimik Euroopa esseid. Tartu Ülikooli Kirjastus, 1,4, 6.
3) Monbiot,
G. (2016) ,,Neoliberalism – the ideology at the root of all our problems.’’ The Guardian, 15. aprill. Kättesaadav:
4) Peters,
B. G. (1995) The Politics of Bureaucracy.
University of Pittsburgh: Longman Publishers USA, 138.
5) Raudla,
H. (2002) Kodaniku raamat. Eesti
Vabaharidusliit ja Siseministeerium. Kättesaadav: https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/Uuringud/Kodanikuyhiskond/2002_kodaniku_raamat.pdf
6) Anon.
(1917) ’’Hegel's Political Philosophy — The State.’’ Harvard Law Review, Chapter V, 78, 93-94
7) Samier, E. (2001) ,,Demandarinisation in the
New Public Management: Examining Changing Administrative Authority from a
Weberian Perspective’’ Hanke, E., Mommsen, W. J. (toim.) Max Webers Herrschaftssoziologie. Studien zu Entstehung und Wirkung.
Tübingen: Mohr Siebeck, 245.
